Artículo 118 Atribuciones y
obligaciones del Presidente de la República Corresponde al Presidente de la
República:
1. Cumplir y hacer cumplir la
Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales.
2. Representar al Estado, dentro
y fuera de la República.
3. Dirigir la política general
del Gobierno.
4. Velar por el orden interno y
la seguridad exterior de la República.
5. Convocar a elecciones para
Presidente de la República y para representantes a Congreso, así como para
alcaldes y regidores y demás funcionarios que señala la ley.
6. Convocar al Congreso a
legislatura extraordinaria; y firmar, en ese caso, el decreto de
convocatoria.
7. Dirigir mensajes al Congreso
en cualquier época y obligatoriamente, en forma personal y por escrito, al
instalarse la primera legislatura ordinaria anual. Los mensajes anuales
contienen la exposición detallada de la situación de la República y las mejoras
y reformas que el Presidente juzgue necesarias y convenientes para su
consideración por el Congreso. Los mensajes del Presidente de la República,
salvo el primero de ellos, son aprobados por el Consejo de Ministros.
8. Ejercer la potestad de
reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de
tales límites, dictar decretos y resoluciones.
9. Cumplir y hacer cumplir las
sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales.
10. Cumplir y hacer cumplir las
resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones.
11. Dirigir la política exterior
y las relaciones internacionales; y celebrar y ratificar tratados.
12. Nombrar embajadores y
ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros, con cargo
de dar cuenta al Congreso.
13. Recibir a los agentes
diplomáticos extranjeros, y autorizar a los cónsules el ejercicio de sus
funciones.
14. Presidir el Sistema de
Defensa Nacional; y organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional.
15. Adoptar las medidas
necesarias para la defensa de la República, de la integridad del territorio y
de la soberanía del Estado.
16. Declarar la guerra y firmar
la paz, con autorización del Congreso.
17. Administrar la hacienda
pública. 18. Negociar los empréstitos.
19. Dictar medidas
extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo
de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos
decretos de urgencia.
20. Regular las tarifas
arancelarias.
21. Conceder indultos y conmutar
penas. Ejercer el derecho de gracia en beneficio de los procesados en los casos
en que la etapa de instrucción haya excedido el doble de su plazo más su
ampliatoria.
22. Conferir condecoraciones en
nombre de la Nación, con acuerdo del Consejo de Ministros.
23. Autorizar a los peruanos para
servir en un ejército extranjero. y
24.Ejercer las demás funciones de
gobierno y administración que la Constitución y las leyes le encomiendan.
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 9, 31, 38, 39, 44, 55
al 57, 74, 75, 78, 102 inc. 5), 105, 110, 113 ¡nc. 4), 115, 117, 134, 137, 139
incs. 2), 13), 18) Y 19) ;163 al 175, 176 Y ss., 181; C.T.: arto III T.P.;
C.P.Ct.: arto 75; T.U.O.Rgmto.Congreso: arts. 50,54 ¡nc. e), 91; D.Leg. 560:
arts. 3, 4; D.Leg. 743; L.O.M.: arto 22 D.e.; Ley 25397; Ley 26329; Ley 26994;
Ley 27479; Ley 27594: arts. 1 inc. 3), 2; Ley 28091; P.I.D.C.P.: arto 1;
P.I.D.E.S.C.: arto 1
Ornar Cairo Roldán
En el sistema constitucional
existen dos formas básicas de gobierno: el régimen parlamentario y el régimen
presidencial.
En ambos regímenes las funciones
que corresponden a la Jefatura del Estado (representación protocolar del
Estado) y a la Jefatura del Gobierno (dirección de la gestión de los asuntos
públicos) son realizadas de diferentes maneras.
En el régimen parlamentario, la
Jefatura del Gobierno está cargo de un funcionario que, según el país de que se
trate, recibe distintas denominaciones (por ejemplo, Primer Ministro, Canciller
o Presidente del Gobierno), mientras que la Jefatura del Estado es asumida por
una persona distinta.
En el régimen presidencial, en
cambio, tanto la Jefatura del Estado como la Jefatura del Gobierno están a
cargo de una sola autoridad que recibe el nombre de Presidente275. La
Constitución peruana de 1993 ha asumido un régimen semipresidencial, es
decir una organización del ejercicio del poder político que contiene los
elementos fundamentales del régimen presidencial, pero acompañados por algunos
mecanismos ajenos al mismo, que pertenecen al régimen parlamentario (por
ejemplo, la censura de los ministros, la interpelación y la disolución del
Congreso).
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275 Al respecto, Juan Linz: explica
que en los sistemas presidenciales "el presidente no es solo el que ejerce
el poder ejecutivo, sino también el jefe simbólico del Estado, y no se le puede
destituir, excepto en algún caso excepcional de juicio político (impeachment),
entre elecciones". (LINZ, Juan.
Democracia presidencial o
parlamentaria: ¿qué diferencia implica? En: "Las crisis del
presidencialismo. 1. Perspectivas comparadas." Juan Linz y Arturo
Valenzuela (compiladores). Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997, p. 32).
Uno de los elementos centrales
del régimen presidencial, contenidos en la Constitución peruana vigente, es la
atribución al Presidente de la República de las funciones de Jefe de Estado y
de Jefe de Gobierno.
Así, mientras el artículo
110 del texto constitucional establece que el Presidente de la República
es el Jefe del Estado y personifica a la Nación, el inciso 3 de su artículo 118
prescribe que a esta autoridad le corresponde dirigir la política general del
Gobierno.
El artículo 118 de la
Constitución -que es materia del presente comentario contiene 24 incisos, en
los cuales se mencionan distintas atribuciones presidenciales, la mayor parte
de ellas correspondientes a los dos ámbitos mencionados de las funciones del
Presidente de la República. Así, en cuanto a la Jefatura de Estado, en esta
norma se reconoce al Presidente la atribución de representar al Estado dentro y
fuera de la República (inciso 2). En cuanto a la Jefatura de Gobierno, en
este artículo se establece que al Presidente de la República le corresponde
dirigir la política general de Gobierno (inciso 3), velar por el orden interno
y la seguridad exterior de la República (inciso 4), dirigir mensajes al
Congreso en cualquier época y, obligatoriamente, al instalarse la primera
legislatura anual (inciso 7), reglamentar las leyes, sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y, dentro de tales limites, dictar decretos y resoluciones
(inciso 8), cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los
órganos jurisdiccionales (inciso 9), cumplir y hacer cumplir las resoluciones
del Jurado Nacional de Elecciones (inciso 10), dirigir la política exterior y
las relaciones internacionales; y celebrar y ratificar tratados (inciso 11),
nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo
de :Ministros, y con cargo de dar cuenta al Congreso (inciso 12), presidir el
Sistema de Defensa Nacional; y organizar, distribuir y disponer el empleo de
las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (inciso 14), adoptar las medidas
necesarias para la defensa de la República, de la integridad del territorio y
de la soberanía del Estado (inciso 15), declarar la guerra y firmar la paz, con
autorización del Congreso (inciso 16), administrar la hacienda pública (inciso
17), negociar los empréstitos (inciso 18), regular las tarifas arancelarias
(inciso 20) y autorizar a los peruanos para servir en un ejército extranjero
(inciso 23). También le corresponde convocar a elecciones presidenciales,
parlamentarias y municipales (inciso 5), convocar al Congreso a legislatura
extraordinaria (inciso 6), conceder indultos, conmutar penas y ejercer el
derecho de gracia en beneficio de los procesados, cuando la etapa de
instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria (inciso 21),
recibir a los agentes diplomáticos extranjeros, y autorizar a los cónsules el
ejercicio de sus funciones (inciso 13) y conferir condecoraciones a nombre de
la nación, con aprobación del Consejo de Ministros (inciso 22).
El inciso 19 del artículo materia
del presente comentario contiene una atribución excepcional del Presidente de
la República: la expedición de normas con fuerza de ley, en materia económica y
financiera.
Se trata de los decretos de
urgencia, los cuales -aunque el texto de este inciso no lo dice expresamente-
solo pueden ser expedidos válidamente en circunstancias de emergencia.
Permitir el empleo ordinario de
esta facultad presidencial conllevaría la ruptura de uno de los elementos
fundamentales del sistema constitucional: la prohibición de que una autoridad
concentre el ejercicio regular de las funciones ejecutiva y legislativa.
Esta concentración se produjo
durante los 12 años de vigencia de la Constitución de 1979, cuando los
gobiernos de entonces modificaron numerosas leyes del Congreso mediante el
empleo de la facultad establecida en el inciso 20 de ese texto constitucional276
.
El funcionamiento de los decretos
de urgencia en el Derecho Comparado y su tratamiento doctrinal permiten
apreciar que esta institución comprende cuatro elementos fundamentales:
circunstancia habilitante, carácter transitorio, limitación normativa,
procedimiento de expedición y mecanismo de convalidación parlamentaria.
La circunstancia habilitante es
el estado de necesidad que justifica la expedición de un decreto de urgencia.
Al respecto, la Constitución de España de 1978 faculta al Gobierno a dictar
disposiciones legislativas provisionales en caso de "extraordinaria y
urgente necesidad", mientras que el artículo 177 de la Constitución
italiana de 1947 prescribe que las "medidas provisionales" con fuerza
de ley pueden ser expedidas en casos "extraordinarios de necesidad y
urgencia"277. En cambio, el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución
peruana, ignorando el significado de los decretos de urgencia, señala que el
Presidente puede expedirlos "cuando así lo requiere el interés nacional".
El carácter transitorio de los
decretos de urgencia obedece a que su finalidad es enfrentar una situación que,
por ser de emergencia, no es permanente. Por eso -a diferencia del silencio
presente en nuestro texto constitucional-las Constituciones de Italia, Brasil,
Austria y España mencionan expresamente la transitoriedad de estas
normas278.
La limitación normativa es el
establecimiento de ámbitos que no pueden ser objeto de regulación por estos
decretos. Al respecto, el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución peruana
señala que deben versar sobre materia económica y financiera.
Asimismo, el artículo 74 del
mismo texto constitucional establece que los decretos de urgencia no pueden
contener materia tributaria.
El procedimiento de expedición de
los decretos de urgencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 125 de la
Constitución del Perú, comprende la necesidad de su aprobación por parte del
Consejo de Ministros. Finalmente, el mecanismo de convalidación parlamentaria
sirve al Congreso para enfrentar los abusos en los cuales el Jefe de gobierno
puede incurrir al utilizar esta facultad, privando de eficacia jurídica desde
el inicio de su vigencia a los decretos expedidos sin que exista una
circunstancia habilitan te, sin observar la limitación normativa o
transgrediendo el procedimiento de expedición.
A diferencia de lo que ocurre en
los ordenamiento s de Brasil279 e Italia280, la Constitución peruana no
contempla este mecanismo, pues el inciso 19 de su artículo 211, únicamente
señala que el Presidente debe dar cuenta al Congreso del ejercicio de esta
facultad, y que este órgano puede modificar o derogar los decretos de
urgencia.
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276 El inciso 20 de!
artículo 211 de la Constitución de 1979 facultaba al Presidente de la República
para dictar "medidas extraordinarias en materia económica y financiera,
cuando así 10 requiera e! interés nacional y con cargo de dar cuenta al
Congreso". César Landa explica que durante "la vigencia de la
Constitución de 1979, en e! Perú, e! Poder Ejecutivo legisló casi tanto o a
veces más que e! Congreso", y recuerda que durante el gobierno de Fernando
Belaunde se dictaron 667 decretos de urgencia, 1033 durante e! gobierno de Alan
García y 562 durante e! gobierno constitucional de Alberto Fujimori (1990-1992).
LANDA ARROYO, César. Tribunal
Constitucional y Estado Democrático. 2' edición, Palestra Editores, Lima, 2003,
p. 650.
277 PLANAS, Pedro. Decretos
de urgencia y "medidas extraordinarias': Notas para una tipificación. En:
"Ius et Veritas" N° 7, Revista editada por estudiantes de la Facultad
de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pp. 135-136.
278 "Brasil (1988) se
preocupa de resaltar que son 'medidas provisorias'; Italia (1947) las denomina
'medidas provisionales'; Austria (1920), 'decretos transitorios de modificación
de leyes'; y España (1978) reconoce que estas 'disposiciones legislativas
provisionales tomarán forma de decretos leyes'"
(PLANAS, Pedro. Ob. cit., pp.
136-137).
DOCTRINA
LANDA ARROYO, César. Tribunal
Constitucional y Estado Democrático. Segunda Edición, Palestra Editores, Lima,
2003; LINZ, Juan. Democracia presidencial o parlamentaria: ¿qué diferencia
implica? En: "Las crisis del presidencialismo. 1. Perspectivas
comparadas". Juan Linz y Arturo Valenzuela (compiladores). Alianza
Editorial S.A., Madrid, 1997; PLANAS, Pedro. Decretos de urgencia y
"medidas extraordinarias". Notas para una tipificación. En: "Ius
et veritas" N° 7, Revista editada por estudiantes de la Facultad de
Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú; PLANAS, Pedro.
Inseguridad jurídica, imprevisión normativa e ineficiencia legislativa. Efectos
de la subordinación del Congreso peruano al Ejecutivo (1980-2000). En:"
Advocatus". Nueva Época, Tercera Entrega 2000, Revista de los alumnos de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Lima.
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279 En Italia, su Constitución
especifica que el Gobierno debe someter la medida extraordinaria con fuerza de
ley a las Cámaras el mismo día de su expedición para su convalidación, y que si
estas no la "convierten en ley a los sesenta días de su publicación, el
'decreto perderá' eficacia desde su inicio" (PLANAS, Pedro. Inseguridad
jurídica, imprevisión normativa e ineficiencia legislativa. Efectos de la
subordinación del Congreso peruano al Ejecutivo (1980-2000). En:
"Advocatus". Nueva Época, Tercera Entrega, 2000, Revista de los
alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad
<;le Lima, pp. 125-126).
280 En Brasil, su Constitución
exige al Presidente de la República que someta las medidas provisorias en caso
de relevancia y urgencia "de inmediato" al Congreso "para su
convalidación o rechazo", y establece que estas "pierden eficacia
'desde su publicación' si el Congreso no las convierte en ley en un plazo de
treinta días" (PLANAS, Pedro. Inseguridad jurídica... Ob. cit., p. 126)
